قد تمنح اتفاقية الأمم المتحدة للضرائب الدول النامية حقوقًا ضريبية أوسع، لكن نجاحها سيعتمد على تحقيق توازن بين المكاسب المالية ومخاطر اضطراب التجارة، وتراجع الاستثمار الأجنبي المباشر، والتعرض لإجراءات اقتصادية انتقامية.
تُعامل الدول النامية في كثير من الأحيان باعتبارها مستفيدًا ضعيفًا من قواعد ضريبية تُفرض عليها، بدلًا من أن تكون شريكًا متساويًا في صياغة النظام الضريبي العالمي. وعندما وُضعت المبادئ الأساسية لهذا النظام في عشرينيات القرن الماضي تحت مظلة عصبة الأمم، كانت معظم الدول النامية خاضعة للاستعمار، ولم يكن لها أي صوت على طاولة المفاوضات. وفي العقود التي أعقبت حل عصبة الأمم عام 1946، قامت الاقتصادات الغربية بإضفاء طابع رسمي على هذه المبادئ من خلال منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، التي أصدرت مشروع اتفاقية الازدواج الضريبي لعام 1963.
لطالما انتقد الجنوب العالمي احتكار منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية لوضع القواعد الضريبية الدولية، معتبرًا أنها منحازة لمصالح الدول الغنية. فالبنية الضريبية الدولية الحالية تمنح الأولوية للدول المتقدمة التي توجد فيها المقرات الرئيسية للشركات متعددة الجنسيات، بدلًا من الدول النامية التي يحدث فيها جزء كبير من النشاط الاقتصادي الفعلي لهذه الشركات. ويؤدي هذا النظام إلى تحويل الأرباح نحو الملاذات الضريبية. ونتيجة لذلك، تعاني الدول منخفضة الدخل من استنزاف مالي حاد، إذ تفقد إيرادات تعادل 49% من إجمالي ميزانياتها العامة المخصصة للصحة.
ومن أجل تحفيز تحول هيكلي في موازين القوة، والانتقال بالدول النامية من موقع متلقّي القواعد إلى موقع صانعيها، اعتمدت الجمعية العامة للأمم المتحدة في ديسمبر 2024 القرار رقم 79/235، الذي أنشأ اللجنة الحكومية الدولية للتفاوض بهدف صياغة اتفاقية إطارية ملزمة قانونيًا للأمم المتحدة بشأن التعاون الضريبي الدولي. ومن المقرر الانتهاء من الاتفاقية خلال الدورة الثانية والثمانين للجمعية العامة للأمم المتحدة في أواخر عام 2027.
وقد أصدرت اللجنة أول مسودة موحدة للإطار إلى جانب بروتوكولين أوليين. وتتمحور أبرز أحكامهما حول المادتين 5 و6، اللتين تستهدفان الأنظمة الضريبية القديمة من خلال السماح للدول المضيفة بفرض الضرائب على الخدمات العابرة للحدود والخدمات الرقمية في المكان الذي تُقدَّم فيه، حتى لو كان مقر الشركة في دولة أخرى.
ويحد ذلك من قدرة الشركات متعددة الجنسيات على تحويل أرباحها إلى الملاذات الضريبية، إذ يصبح عليها دفع الضرائب في الدول التي تخلق فيها قيمة اقتصادية فعلية وتوظف فيها العمالة المحلية، بما يعزز المالية العامة للدول النامية.
غير أن النص الحالي يطرح أيضًا مخاطر متعددة الأبعاد على العالم النامي، ولا سيما احتمال حدوث تراجع حاد في التجارة، واضطرابات في سلاسل التوريد، وزيادة التعرض لإجراءات انتقامية في شكل رسوم جمركية أجنبية.
الجنوب العالمي وبنية ضريبية غير متكافئة
إن الأنظمة الضريبية الدولية الحالية غير مهيأة أساسًا للتعامل مع اقتصاد يتجه بصورة متزايدة نحو العولمة والرقمنة، الأمر الذي يساعد على نشوء ملاذات ضريبية تستنزف إيرادات الدول النامية من خلال دفع رؤوس الأموال القابلة للنقل نحو الولايات القضائية منخفضة الضرائب.
ويؤدي تحويل الأرباح بهذه الطريقة إلى استنزاف ما يعادل 2% من الإيرادات الحكومية للدول النامية سنويًا، في حين تحقق الاقتصادات المتقدمة مكاسب مالية صافية من خلال فرض الضرائب على الأرباح الرأسمالية الناتجة عن توزيعات أرباح المستثمرين.
فعلى سبيل المثال، يحصل المستثمرون الأمريكيون على 46% من المكاسب غير المباشرة الناتجة عن تجنب الضرائب، كما أن فرض الضرائب على تلك العوائد يوفر للحكومة الأمريكية 28% إضافية من إجمالي المكاسب العالمية، ما يرفع إجمالي الحصة التي تستفيد منها الولايات المتحدة إلى 74%.
وقد أثبتت الجهود الدولية الرامية إلى الحد من تآكل الوعاء الضريبي وتحويل الأرباح عدم فعاليتها إلى حد كبير، لأن مفاوضات منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، التي صممتها الاقتصادات المتقدمة، لم تستجب لاحتياجات الدول النامية، ما أدى إلى سياسات تتسم بانحياز هيكلي.
ومن الأمثلة على ذلك الحد الأدنى العالمي لمعدل الضريبة على الشركات البالغ 15% في إطار الركيزة الثانية لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية. وقد تم اعتماد هذه الآلية لمنع الدول من خفض معدلات الضرائب بهدف التنافس على جذب الاستثمار الأجنبي المباشر، إذ تفرض حدًا أدنى لمعدل الضريبة الفعلي يبلغ 15% على الشركات متعددة الجنسيات التي تتجاوز إيراداتها العالمية 750 مليون يورو.
وبالتالي، إذا دفعت شركة ما معدلًا ضريبيًا أقل، مثل 5% في أحد الملاذات الضريبية، فإن الدولة التي يقع فيها مقرها الرئيسي تحصل على نسبة الـ10% المتبقية.
لكن لأن عتبة الإيرادات مرتفعة للغاية، فإن عددًا محدودًا جدًا من الشركات في الاقتصادات النامية ينطبق عليه هذا النظام. ففي أوغندا، على سبيل المثال، يقل عدد الشركات المستوفية لهذه المعايير عن 20 شركة، ما يعني أن التأثير الكمي الفعلي للسياسة يظل ضئيلًا.
إضافة إلى ذلك، يدفع هذا الإطار الدول ذات الضرائب المنخفضة إلى التحول نحو أدوات مالية بديلة، مثل الإعفاءات والخصومات الضريبية، للمنافسة على جذب الاستثمار الأجنبي المباشر، وهو ما قد يؤدي في النهاية إلى تقويض فوائد الحد الأدنى العالمي للضريبة على الشركات بطرق قد لا تظهر في البيانات الضريبية التقليدية.
وعود اتفاقية الأمم المتحدة للضرائب ومخاطرها
في الجوانب التي تفشل فيها البنية الضريبية الحالية، تعمل الاتفاقية الإطارية للأمم المتحدة بشأن التعاون الضريبي الدولي على نقل قدر أكبر من سلطة اتخاذ القرار من منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية إلى الأمم المتحدة.
في الوقت الحالي، تستغل الشركات متعددة الجنسيات ما يمكن وصفه بمبدأ "ادفع حيث تقول"، إذ تدفع الضرائب في الأماكن التي تعلن أن أرباحها تحققت فيها أو في الدول التي توجد فيها مقراتها الرئيسية.
وبالتالي، وقبل الإعلان عن أرباحها، تقوم هذه الشركات بتحويلها بعيدًا عن الدول النامية التي تستخدم فيها العمالة منخفضة التكلفة لتشغيل عمليات الإنتاج وبيع السلع، وتنقل تلك الأرباح بدلًا من ذلك إلى ولايات قضائية منخفضة الضرائب.
وتسعى الاتفاقية الإطارية للأمم المتحدة بشأن التعاون الضريبي الدولي إلى معالجة مشكلة تحويل الأرباح من خلال نهج يمكن وصفه بـ"ادفع حيث تمارس نشاطك"، بحيث تدفع الشركات متعددة الجنسيات الضرائب في المكان الذي تمارس فيه أعمالها فعليًا.
وتظهر محاولة تحديث النظام ليتناسب مع عالم يزداد اعتمادًا على الرقمنة بصورة خاصة في المادتين 5 و6 من مسودة البروتوكولات، اللتين تستهدفان هذه الثغرات القديمة بالسماح للدول المضيفة بفرض الضرائب على الخدمات العابرة للحدود والخدمات الرقمية في نقطة تقديم الخدمة، بغض النظر عن المقر القانوني للشركة.
وبالتالي، قد تكون المكاسب المتواضعة في الإيرادات على المدى القصير أقل من الخسائر الناتجة عن ضعف التجارة وتراجع الاستثمار الأجنبي المباشر، وهو ما يمكن أن يؤدي إلى تآكل القواعد الضريبية بما يتجاوز بكثير نطاق الخدمات العابرة للحدود، سواء من خلال الآثار المباشرة أو غير المباشرة.
ورغم أن الدول مرتفعة الدخل قد تشهد زيادة بنسبة 21% في إيرادات ضرائب الشركات، فإن الدول منخفضة الدخل يمكن أن تحقق أكبر مكاسب هامشية، إذ قد ترتفع إيراداتها إلى خمسة أضعاف، ما يوفر لها ما لا يقل عن 3.6 مليارات دولار أمريكي إضافية سنويًا.
لكن هذه المزايا قصيرة الأجل يجب موازنتها في مقابل مخاطر هيكلية كبيرة قد تزيد من زعزعة استقرار الاقتصادات النامية، وفي مقدمتها احتمال تراجع التجارة الدولية.
وتشير دراسة صادرة عن غرفة التجارة الدولية إلى أن منح حقوق فرض الضرائب لدول المصدر، وفقًا لما تنص عليه المادة 12AA من اتفاقية الأمم المتحدة النموذجية للضرائب، قد يؤدي إلى خسائر سنوية صافية تقدر بنحو 241 مليون دولار أمريكي للجنوب العالمي.
كما تشير الدراسة إلى أن فرض الضرائب على الخدمات العابرة للحدود يرفع التكاليف التي يجري تمريرها إلى المشترين المحليين، ما يؤدي إلى انخفاض الطلب على الواردات بنسبة 4.1%.
ونظرًا إلى أن الأسواق المحلية تفتقر إلى التكنولوجيا المتقدمة اللازمة للاستعاضة عن مقدمي الخدمات الأجانب، قد تفقد الشركات المحلية إمكانية الوصول إلى التقنيات المتقدمة وفرص تنويع النشاط الاقتصادي.
وإضافة إلى ذلك، وبما أن خدمات مثل تكنولوجيا المعلومات والبنية التحتية الرقمية تشكل مدخلات وسيطة تستخدم في مختلف الصناعات المحلية، فإن الاحتكاكات الضريبية الناتجة عن هذه السياسات قد تخفض أيضًا الصادرات بنسبة 0.47%.
وبالتالي، يمكن أن تطغى آثار ضعف التجارة وتراجع الاستثمار الأجنبي المباشر على المكاسب المحدودة في الإيرادات على المدى القصير، ما يؤدي إلى تآكل القواعد الضريبية بما يتجاوز بكثير نطاق الخدمات العابرة للحدود، من خلال تأثيرات مباشرة وغير مباشرة.
وفوق ذلك، ومع انخفاض الأرباح بعد خصم الضرائب، يُتوقع أن يتراجع الاستثمار الأجنبي المباشر بنسبة 0.28%، ما يقلل من تراكم رأس المال ويبطئ تبني التكنولوجيا في دول الجنوب العالمي.
ومع ذلك، فإن هذا التقدير موضع خلاف من جانب باحثين في مجال العدالة الضريبية، الذين يشيرون إلى أنه يستند إلى دراسات لصندوق النقد الدولي تتعارض نتائجها مع هذا الاستنتاج.
وإضافة إلى ذلك، إذا فرضت دولة نامية ضريبة خاصة بها على شركات التكنولوجيا الأجنبية العملاقة، فقد تواجه خطرًا فوريًا بإجراءات انتقامية. وقد ظهر هذا الاحتمال في مذكرة أمريكية صدرت عام 2025 وهددت بفرض رسوم جمركية تجارية على أي دولة تفرض ضرائب على الخدمات الرقمية التي تقدمها الشركات الأمريكية.
وفي نهاية المطاف، يمكن للآثار المباشرة وغير المباشرة لانخفاض النشاط الاقتصادي أن تؤدي إلى تآكل القواعد الضريبية بما يتجاوز نطاق الخدمات العابرة للحدود، وربما تفوق الخسائر الناتجة عنها المكاسب المالية المحققة من تحصيل ضريبة دخل الشركات.
وأخيرًا، وإلى جانب خسائر التجارة والاستثمار، تواجه الدول النامية مخاطر جيوسياسية مباشرة.
ففي فبراير 2025، انسحبت الولايات المتحدة من مفاوضات الأمم المتحدة بشأن الضرائب، في وقت لم تكن فيه سوى تسع دول قد عارضت الشروط المطروحة.
وتجعل الاختلالات الاقتصادية الهيكلية، مثل أعباء الديون القائمة والاعتماد على المساعدات الإنسانية، العديد من الدول النامية في وضع شديد الهشاشة.
ويعرب محللون عن مخاوف من احتمال استغلال الاقتصادات المتقدمة والشركات متعددة الجنسيات لهذه التبعيات المالية في محاولة للتأثير على أولويات المفاوضات وسلوك الدول عند التصويت داخل الأمم المتحدة.
ومع استمرار التفاوض حول إطار الاتفاقية الإطارية للأمم المتحدة بشأن التعاون الضريبي الدولي، يتعين على اللجنة الحكومية الدولية للتفاوض أن تضبط بعناية نظام الضرائب القائم على دولة المصدر لمنع هروب رؤوس الأموال، وتحول مسارات التجارة، وتراجع الاستثمار الأجنبي المباشر في الاقتصادات النامية.
وتُعد الهند من أبرز الداعمين لاتفاقية الأمم المتحدة للضرائب، إذ ترى في الضرائب القائمة على دولة المصدر آلية حيوية يمكن أن تتيح لها تحقيق إيرادات سنوية تبلغ 43 مليار دولار أمريكي من سوقها الاستهلاكية الضخمة. وفي الوقت نفسه، تستورد الهند خدمات عابرة للحدود بقيمة 204.42 مليارات دولار أمريكي.
ولهذا تواجه نيودلهي معادلة ذات حدين، تتمثل في الموازنة بين استعادة الإيرادات الضريبية والحفاظ على إمكانية الوصول إلى التكنولوجيا الأجنبية بتكاليف مناسبة.
ويكشف التاريخ الخاص بالسياسات الهندية عن هذا التوتر بوضوح. ففي عام 2012، عندما أقرت الحكومة الهندية قانون الضرائب بأثر رجعي بهدف فرض الضرائب على عمليات نقل الأصول الخارجية للشركات متعددة الجنسيات، تحولت شركة "كيرن إنرجي" البريطانية من مستثمر نشط إلى طرف في نزاع قانوني دولي، وحاولت الاستيلاء على أصول تابعة للدولة الهندية في الخارج، قبل أن تسهم التطورات الناتجة عن النزاع في إلغاء القانون في نهاية المطاف.
ومع استمرار التفاوض بشأن الاتفاقية الإطارية للأمم المتحدة للتعاون الضريبي الدولي، ينبغي للجنة الحكومية الدولية للتفاوض أن تضبط بعناية الضرائب القائمة على دولة المصدر لتجنب هروب رؤوس الأموال، وتحويل مسارات التجارة، وتآكل الاستثمار الأجنبي المباشر في الاقتصادات النامية.
الطريق إلى الأمام
لمنع اعتماد اتفاقية فارغة من مضمونها، يجب على اللجنة الحكومية الدولية للتفاوض ضمان المشاركة المتساوية لجميع الدول، بغض النظر عن مستوى دخلها، حتى يمكن معالجة جميع التحديات المحتملة والتوصل إلى حلول مصممة وفقًا لاحتياجات كل دولة.
كما يجب إجراء تقييمات اقتصادية شاملة للآثار المحتملة قبل الانتهاء من المسودة، بهدف قياس المخاطر التي قد تنشأ، مثل التراجع الحاد في التجارة، وفقدان الاستثمار الأجنبي المباشر، والتداعيات الاقتصادية الخطيرة على المدى الطويل.
وفي المرحلة المقبلة، يواجه المفاوضون تحديًا يتمثل في معالجة الانقسام بين الدول النامية التي تسعى إلى إعادة توزيع ملزمة لحقوق فرض الضرائب، والدول المتقدمة التي تدافع عن السيادة الضريبية وحماية الاتفاقيات الثنائية القائمة.
وسيكون إنشاء إطار يحقق منفعة متبادلة أمرًا بالغ الأهمية لضمان ألا تتشكل الاتفاقية بصورة غير متناسبة وفقًا لمصالح الاقتصادات المتقدمة.
وأخيرًا، لكي تحقق الاتفاقية هدفها الأساسي المتمثل في تعزيز الشفافية، يجب أن تلزم الشركات بالإفصاح العلني عن تفاصيل أرباحها ومدفوعاتها الضريبية في كل ولاية قضائية تعمل فيها.
ويمكن استكمال ذلك بإنشاء سجل عالمي مفتوح للأصول يكشف هوية المالكين المستفيدين النهائيين للأصول مرتفعة القيمة، بما في ذلك العقارات الفاخرة والأسهم.
وتُعد هذه الخطوات ضرورية لتمييز الاتفاقية عن الآليات السابقة، وضمان معالجتها لأوجه عدم المساواة الهيكلية في النظام الضريبي التي تعاني منها الاقتصادات النامية، بدلًا من أن تصبح مجرد طبقة إضافية من متطلبات الامتثال الدولي.
وهكذا، فرغم أن الانتقال من نظام ضريبي دولي تهيمن عليه منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية إلى نظام أكثر شمولًا تقوده الأمم المتحدة يشكل خطوة تاريخية نحو الحد من أوجه عدم المساواة المالية داخل الدول وفيما بينها، فإن الاختبار الحقيقي سيكمن في كيفية تنفيذ الاتفاقية.
وبالنسبة إلى الجنوب العالمي، فإن الحصول على حقوق ضريبية سيادية لن يحقق النتائج المرجوة إذا ظلت هذه الدول في الواقع شديدة التعرض لأشكال الضغط الأحادي.
ومع قيام اللجنة الحكومية الدولية للتفاوض بصياغة المبادئ الأساسية للاتفاقية، يجب أيضًا إعطاء الأولوية لضمانات متعددة الأطراف وملزمة تحمي الدول النامية من الإجراءات التجارية الانتقامية.
ومن شأن ذلك أن يضمن ألا تؤدي الجهود الرامية إلى تحقيق عدالة منهجية في النظام الضريبي، من دون قصد، إلى تقويض الاستقرار الاقتصادي الكلي على نطاق أوسع.
