السياسة الصناعية: الطريق الصحيح نحو التنمية الاقتصادية

إنه سؤال يكاد يكون قديماً قدم الحكومات نفسها: متى، إن كان ذلك مناسباً، ينبغي للدولة أن تتدخل لتفضيل صناعة معينة؟

لطالما أبدت الحكومات حماساً لهذه الفكرة. فلتعزيز إيرادات الإمبراطورية، أنشأ حكام أسرة هان في الصين احتكارات للملح والحديد. ولتعزيز “الثروة والأمن والقوة” في إنجلترا في العصور الوسطى، أصدرت الحكومة قوانين الملاحة التي نصّت على أن جميع الواردات والصادرات من وإلى المستعمرات يجب أن تُنقل على سفن بُنيت في إنجلترا. ولحماية “الاستقلال الوطني” للولايات المتحدة الناشئة، دعم ألكسندر هاملتون الصناعة الأمريكية.

أما الخبراء والباحثون فقد انقسموا بشأن هذه المسألة عبر التاريخ. قبل نحو 30 عاماً، تبنّى البنك الدولي موقفاً ساهم في وصم فكرة السياسة الصناعية في عصر المعلومات: باستثناء بعض الحالات في شرق آسيا، اعتُبرت السياسة الصناعية غالباً فشلاً مكلفاً. فقد أشار تقرير عام 1993 حول “معجزة شرق آسيا” إلى أن “متطلبات النجاح صارمة للغاية لدرجة أن صانعي السياسات في الاقتصادات النامية الأخرى غالباً ما فشلوا في تكرار التجربة”. وكان من أبرز هذه الشروط “الاستقرار الاقتصادي الكلي وانخفاض التضخم”.

لكن هذه النصيحة لم تصمد أمام الزمن، وأصبحت اليوم قليلة الجدوى. ومع صدور تقرير “السياسة الصناعية من أجل التنمية: مقاربات في القرن الحادي والعشرين”، يتم تحديث التوصيات لتواكب مشهداً اقتصادياً عالمياً لم يكن ليتصوره صناع السياسات في التسعينيات. فقد تضاعف متوسط الدخل الفردي عالمياً تقريباً منذ عام 1993، ما يعني أن أسهل طرق تحقيق الازدهار قد استُنفدت. كما ارتفعت مستويات التعليم، وانخفض متوسط التضخم، وتحسّنت جودة إدارة الاقتصاد الكلي في معظم الدول.

في ظل هذه الظروف، تُظهر تحليلاتنا أن السياسة الصناعية أكثر قابلية للتطبيق مما كان يُعتقد سابقاً، وينبغي أن تكون جزءاً من أدوات السياسة الوطنية لجميع الدول. وقد يبدو هذا الطرح بديهياً، إذ إن استخدام السياسة الصناعية بلغ مستويات قياسية عالمياً. فقد أظهرت مراجعة لاستراتيجيات النمو الاقتصادي في 183 دولة أن جميعها تستهدف صناعة واحدة على الأقل، مع اعتماد الدول النامية عليها بشكل أكثر عشوائية من الدول المتقدمة.

ومع ذلك، غالباً ما تسأل حكومات الدول النامية: هل نستخدمها بالشكل الصحيح؟ في العام الماضي، أفاد 80% من خبراء البنك الدولي بأن الحكومات طلبت منهم المشورة حول كيفية استخدام السياسة الصناعية بشكل أكثر فعالية. وتشير الأدلة إلى أن هذه الحكومات تخطئ كثيراً—لكن ليس لأن السياسة الصناعية خيار خاطئ، بل لأنها غالباً ما تستخدم أدوات غير دقيقة، مثل الرسوم الجمركية الشاملة والدعم العام، بدلاً من أدوات أكثر دقة مثل المناطق الصناعية وبرامج تنمية المهارات. كما تميل إلى اعتبارها حلاً سحرياً يغني عن باقي السياسات.

تشير البيانات إلى أن أفقر 25 دولة—بدخل فردي أقل من 1200 دولار سنوياً—هي الأكثر استخداماً للتعريفات الجمركية، بمتوسط 12%، وهو أعلى من باقي الدول النامية وضعف المعدل في الدول الغنية. أما الدول ذات الدخل المتوسط الأعلى—وعددها 54—فتُعد أكبر مستخدم للدعم الحكومي للشركات، الذي بلغ 4.2% من الناتج المحلي الإجمالي. وتمتد آثار هذه السياسات لتشمل الاقتصاد بأكمله، حيث ترفع التكاليف على المواطنين والشركات، وتبطئ خلق الوظائف، وتدعو إلى ردود انتقامية من الخارج، كما يصعب التراجع عنها. ويمكن للدول الكبيرة والغنية تحمل هذه التبعات، بينما لا تستطيع الدول الصغيرة والفقيرة ذلك.

ستكون جميع الدول في وضع أفضل إذا اعتمدت نهجاً أكثر دقة وواقعية. فالسياسة الصناعية نادراً ما تكون عاملاً حاسماً بمفردها، إذ تُظهر البيانات أنها تحقق زيادة في الناتج المحلي الإجمالي لا تتجاوز 1% في المتوسط حتى في أفضل الظروف. ومع ذلك، في ظل تباطؤ النمو العالمي، ينبغي النظر في كل الخيارات الممكنة لتعزيزه.

يقدم تقرير “السياسة الصناعية من أجل التنمية” أول إطار شامل للقرن الحادي والعشرين، يُعرف بإطار “قابلية التطبيق”، ويقترح البدء بتدخل محدود ثم زيادته تدريجياً مع تطور قدرات الدولة ومواردها.

وتحدد ثلاثة عوامل وطنية نوع السياسة الصناعية التي يمكن للحكومة تنفيذها: حجم السوق المحلي، وقدرة الحكومة على استخدام الأدوات المختارة، وهامشها المالي لتحمل الأخطاء. وتحدد هذه العوامل أي من بين 15 أداة ممكنة ستكون الأنسب، بدءاً من المناطق الصناعية وبرامج التدريب، وصولاً إلى التعريفات والدعم وتخفيض أسعار الصرف. وتعتمد فعالية هذه الأدوات على مستويات متزايدة من حجم السوق، والقدرة الحكومية، والمساحة المالية.

ومع ذلك، فإن اعتماد السياسة الصناعية لا يعفي الحكومات من واجباتها الأساسية، مثل ضمان قوة التعليم والصحة، وتوفير بنية تحتية قوية للنقل والطاقة، والحفاظ على استقرار الاقتصاد الكلي. وقد لا يكون من الضروري تحقيق هذه الشروط قبل بدء السياسة الصناعية، لكن النجاح على المدى الطويل يعتمد عليها، لأن السياسة الصناعية لا يمكن أن تكون حلاً دائماً. وإذا استُخدمت لكسب الوقت، فيجب أن تلتزم الحكومات بتحسين الأسس خلال فترة تطبيقها، ويفضل أن يكون ذلك خلال عشر سنوات.

ومن الصعب تقديم إجابة بسيطة ونهائية لسؤال معقد كهذا، لكن يمكن تلخيص المبادئ الأساسية كالتالي:

أولاً، يجب ألا تعتقد الحكومات أن السياسة الصناعية يمكن أن تحل محل الأسس الاقتصادية والمؤسساتية اللازمة للاستقرار.

ثانياً، ينبغي تقييم ما إذا كانت الخدمات العامة الضرورية للأنشطة الاقتصادية المستهدفة متوفرة، والعمل على توفيرها إن لم تكن كذلك.

ثالثاً، يمكن استخدام الأموال العامة لتحفيز الإنتاج والابتكار، بشرط توفر القدرة المالية والإدارية لضمان عدم إساءة استخدامها.

وأخيراً، ينبغي على الحكومات في الاقتصادات الصغيرة ذات الموارد المحدودة تجنب التدخل في أسواق الصرف أو تقديم إعفاءات ضريبية عامة، لأن هذه التدخلات غالباً ما تكون نتائجها عكسية.

باختصار، تتطلب السياسة الصناعية مزيجاً متوازناً من المؤسسات العامة، والمدخلات، والحوافز، والتدخلات. وقد أصبح هذا المزيج في متناول عدد أكبر من الدول، وليس فقط الدول الآسيوية المتقدمة. ومع ذلك، لا يمكن لأي حكومة—سواء كانت فقيرة أو متوسطة الدخل أو غنية—أن تتجاهل دروس التاريخ: ففي السياسة الصناعية، قد يتجاوز طموح الدولة قدرتها الفعلية.

المصدر